作者：克而瑞研究中心

來源：克而瑞地產研究

核心摘要

2026年，一二線核心城市土地市場發生顯著轉折，住宅用地供應從“增量依賴”全面轉向“存量重構”。在自然資源部38號文“增存掛鉤”“新增不用于商品房”兩大硬約束下，核心區宅地來源已徹底改變，主要經由五大路徑釋放：城中村改造（舊村騰退）、低效工業用地轉型、商辦規劃調規、批而未供/閑置土地收回、片區綜合更新與TOD一體化開發。不同來源入市周期差異顯著，決定各城市供地彈性分化——北京、廣州依賴城改，供地呈脈沖式；上海、深圳以商辦調規為主，調節更靈活。

核心區“無地可供”的舊敘事，本質是權屬、規劃、開發條件三重障礙；當前通過“權屬理順—規劃調整—整理成熟—掛牌出讓”制度閉環得以破解。其深層動因包括：國土空間管控倒逼內涵式發展，增存掛鉤考核驅動地方盤活存量，市場端改善型需求旺盛與遠郊庫存滯銷的結構性錯配，以及財政與城市更新資金平衡的剛性訴求。

市場表現上，核心區存量宅地土拍熱度維持高位，國央企主導拿地，但拿地門檻顯著提升。地塊形態呈現“大規模城改連片”與“小規模零星地塊”兩極化。主要風險集中于城改項目周期與博弈不確定性、調規地塊公共配套壓力、專項債收儲資金效率及市場下行帶來的收益風險。展望未來，存量盤活將成為核心區供地常態，房企須從“看指標”升級為前置研判存量轉化進度，建立系統化跟蹤機制，方能在縮量提質新周期中把握結構性機遇。

一

重點城市核心區住宅用地主要來源

2026年以來，一二線城市核心區住宅用地供應出現顯著結構性轉變：供給全面轉向存量建設用地盤活，核心區由過往“無地可供”轉向批量釋放優質宅地，來源涵蓋城中村改造、低效工業用地轉型、商辦規劃調規、批而未供/閑置土地收回、片區綜合更新與TOD一體化開發五大路徑。

城中村改造（舊村騰退）：北京、廣州核心區第一大供地來源。集體土地經騰退、安置、收儲后形成凈地掛牌出讓，地塊規模較大、配套相對成熟，但受拆遷安置進度約束。實施機制上，城中村改造普遍采用“政府引導+市場主導”模式，由政府主導規劃與安置政策，引入市場化實施主體承擔改造投入與產業保育，如廣州康鷺片區改造在實施方案中即明確這一原則。

低效工業用地轉型升級：老廠區、國企舊工業用地經收回收儲、規劃調整為居住用地后入市，多位于成熟城區，區位條件優越。除上海徐匯冠生園舊廠地塊外，杭州拱墅區原杭州熱電廠地塊、成都成華區原420廠地塊均屬此類，通過“退二進三”實現核心區空間騰挪。

商辦/辦公用地用途調整（商改住）：在上海、深圳占比最高，以已批未實施的商辦規劃地塊控規調整為主——即降低商業占比、增加居住功能，并非改造已建成商辦樓宇。上海主要通過控規動態維護釋放住宅供給；深圳核心區商辦供給相對過剩（空置率長期在25%以上），為商改住提供了空間。杭州錢江世紀城、南京河西新城亦在2026年跟進此類調規。

批而未供、閑置收回、機關國企大院存量地塊：以小型零星地塊為主，多用于改善型小體量住宅開發。2026年上半年，北京東城區祈年大街地塊、西城區光源里地塊均屬此類，通過歷史遺留用地清理實現入市，打破核心區多年斷供局面。

片區綜合更新/軌道TOD一體化開發：依托樞紐、軌道站點進行片區單元統籌，復合配置居住、商業、交通功能。出讓文件普遍附帶地下連通、軌道預留等硬性條件，如北京石景山蘋果園樞紐地塊、深圳福田安托山地塊。此外，成都行政學院TOD二期、重慶沙坪壩站TOD項目亦在2026年集中掛牌，成為二線城市核心區供應主力。

上述五類來源從啟動到具備出讓條件的周期差異顯著，直接影響市場供給節奏與房企拿地預期。

數據來源：克而瑞研究中心整理。

不同來源的入市節奏差異，決定了各城市短期供地彈性不同。供地來源結構的差異是根植于各自的城市發展階段與存量家底。北京、廣州依托大規模城中村存量釋放優質宅地，上海、深圳則以商辦與工業調規為主要通道，供給調節更靈活。

數據來源：克而瑞研究中心整理。

數據來源：克而瑞研究中心整理。

二

從“無地”到“有地”可供的邏輯轉換

過去核心區“無地可供”并非物理上沒有土地，而是土地權屬、規劃用途、開發條件不具備出讓條件；當前是通過一套制度流程完成“權屬理順—規劃調整—整理成熟—掛牌出讓”的閉環，實現土地供給釋放。

（一）舊狀態：為什么核心區長期"無地可出讓"

集體土地：城中村屬于村集體土地，不能直接出讓，需要完成征收、拆遷安置，此前拆遷成本高、資金平衡難度大，推進緩慢；

存量國有土地：老廠房、機關大院、舊商辦地塊，權屬分散，土地用途鎖定為工業、商業辦公，規劃條件不允許建設商品住宅；

批而未供/閑置土地：早年完成征地，但拆遷、配套不到位，地塊不具備凈地出讓條件；

政策約束：過去城市更新模式不成熟，控規調整流程嚴格，三區三線管控下，不允許隨意變更用地性質。

（二）新流程：存量土地"從現狀地塊→可出讓住宅用地"完整轉化路徑

底數摸排與臺賬建立：地方梳理城中村、低效工業、過剩商辦規劃地塊、批而未供、閑置土地臺賬，納入城市更新、存量盤活任務清單。

權屬處置：城中村通過集體土地征收、騰退拆遷，落實安置補償，完成土地收儲，轉為國有建設用地；國有低效用地由政府收回、收購，或原權屬主體通過城市更新單元實施，完成土地處置。

規劃合法調整（核心環節）：在不突破三區三線前提下，通過控規動態維護，調整用地性質、容積率、配套要求，將工業/商辦調整為二類居住或商住混合用地，同步落實教育、交通、綠地配套要求。

土地整理成熟化：完成拆遷、場地平整、基礎設施配套，形成凈地；軌道TOD項目同步落實軌道接駁、地下空間一體化方案。

納入年度供地計劃，公開掛牌出讓，進入土地市場。

（三）制度底層變化：政策打通轉化堵點

1. 增存掛鉤（自然資發38號）：38號文最核心的制度性突破在于劃定兩大硬紅線，一是建立新增建設用地與存量盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積，從省級層面實施建設用地總量管控；二是明確新增建設用地優先保障重大項目與民生事業，原則上不用于經營性房地產開發。核心區實際供應的宅地絕大多數來自舊城改造、低效用地再開發、收回收購閑置土地等存量渠道，故并不受“新增不用于經營性房地產”條款的實質約束。自然資源部有關負責人將增存掛鉤機制通俗解讀為“盤活一畝才能新增一畝”，既防止城市無序擴張，也推動城市發展從依賴新增土地向盤活存量空間轉型。

2. 城市更新十五五規劃與流程簡化：38號文第六條提出，在國土空間規劃確定的城鎮化建設用地范圍內，符合條件的成片開發征收土地，可不再單獨編制土地征收成片開發方案，簡化了審批流程；同時政策明確可依法撤回已批未用土地批文且保留占補平衡指標，大幅降低地方盤活存量的成本；此外，“十五五”期間新增建設用地指標調劑權限進一步上收至省級統籌，省級可在五年規劃周期內靈活統籌調配年度用地規模。城中村改造涉及的邊角地、夾心地等零星土地（不超過項目總面積10%），用于保障性住房、公用設施營業網點、民生零售商業的，可辦理新增審批。

3. 資金機制完善：專項債、城市更新基金支持前期收儲、拆遷，解決過去前期投入大、資金難平衡的痛點。自2024年5月以來，中央接連出臺支持地方對未售商品房和閑置土地進行收儲的政策，包括設立保障性住房再貸款（隨后又將央行資金支持比例由60%提高到100%），以及運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地。這些資金機制為核心區收儲拆遷的前期投入提供了資金鏈條支撐。

三

核心區增加供地的深層原因

（一）供給端：政策制度倒逼城市發展模式轉型

1. 國土空間管控約束強化，“攤大餅”外延擴張模式受限。三區三線嚴格保護耕地，新增建設用地指標收緊，新增原則上不用于經營性房地產，城市必須走內涵式存量發展道路，供地重心轉向主城內部挖潛。

2. 增存掛鉤考核壓力，地方必須完成存量盤活任務。“盤活一畝才能新增一畝”的通俗解讀，直觀揭示了考核機制如何倒逼地方向內挖潛——一個城市今年想新增多少建設用地，先看今年盤活了多少閑置、低效、批而未用的土地。將盤活的存量土地轉化為住宅用地，是完成考核同時實現土地收益的現實路徑。這一約束背景下，核心城市普遍延續“提質縮量”的供地節奏。以北京為例，2026年度商品住宅用地安排200~240公頃，較2025年的240~300公頃繼續縮量，已是連續第四年縮減。

3. 消化歷史遺留低效用地：大量早年規劃的商辦用地供給過剩、空置風險高；老廠區、城中村土地利用效率低，通過用途轉換提升土地綜合價值。

（二）需求端：市場存在結構性供需錯配

1. 遠郊新區庫存高企，但核心城區改善型住宅供給不足，優質配套、成熟區位的新房稀缺，改善需求持續存在，核心區宅地市場接受度高，土拍更容易形成熱度。據克而瑞統計的100個熱銷項目，近六成聚集于城市核心區，較難復制的核心區位加上優質產品力構成板塊定價權。從產品結構看，140~180㎡及180㎡以上產品成交占比穩定增長，500~1000萬及1000萬以上高總價產品也穩定增長，這一趨勢在京滬深尤為突出。

2. 改善需求已成主流。2026年上半年，深圳140平方米以上面積成交比重快速上升，4房及以上戶型成交占比達32.9%，遠大于2房及以下的19.11%。成都同樣呈現“主城大平層熱銷、遠郊剛需滯銷”的分化格局，500-1000萬總價段產品成交占比同比提升8個百分點。

3. 國家提倡建設“好房子”，住建部明確“好房子”建設需在配套成熟的核心區釋放改善型居住用地，優化住房供給結構。

（三）財政與城市更新資金平衡訴求

1. 土地出讓收入仍是地方重要財力來源。遠郊地塊底價成交、去化偏弱；核心區存量地塊出讓收益高，可以對沖城市更新、城中村改造巨額前期拆遷、安置投入，實現更新項目資金閉環。以廣州康鷺片區為例，該項目改造成本達304.65億元，復建安置資金總額243.54億元，其中含融資地塊預估土地使用權出讓金60.93億元（以上均為實施方案階段測算數值，項目滾動實施，實際發生金額存在變動可能），正是通過核心區高溢價融資地塊的出讓收益來平衡巨額安置與配套投入。成都行政學院TOD二期項目中，軌道交通建設資金缺口亦通過TOD地塊綜合開發收益填補。

2.  城中村改造、片區綜合更新項目本身需要配置一定規模商品住宅用地，通過出讓收益平衡安置房、基礎設施、公共配套建設成本，否則項目難以落地實施。據測算，核心區城改項目融資地塊的平均出讓樓面價需達到周邊市場價的70%-80%，方能實現項目整體資金平衡。

（四）城市功能優化目標

通過存量更新，補齊老城區教育、醫療、綠地、軌道交通配套；推動職住更加平衡，如深圳南山后海商改住地塊即旨在緩解總部基地職住失衡問題；軌道TOD一體化開發提升城市運行效率，實現城市品質提升。

四

后續土地市場展望

（一）供給格局：存量盤活成為核心區供地常態，增量占比持續極低

1. 一線、強二線城市核心區商品住宅用地將持續以城中村改造、工改住、商改住、TOD片區更新為主，農轉用新增供地幾乎退出核心城區；“控增量、盤存量、縮量提質”成為長期基調。

2. 供地節奏受前期工作制約：城改地塊釋放慢，受拆遷進度影響；商辦調規、收回閑置地塊落地速度更快；TOD項目受地鐵建設周期約束。不同城市之間差異顯著——上海、深圳因商辦調規占比高，供地調節彈性更強；北京、廣州依賴城改，供地脈沖式特征明顯。

3.頭部效應持續強化：從城市集中度看，一線及強二線城市占據主導地位，頭部效應極為顯著，充分印證了“核心熱、外圍冷”的分化格局。克而瑞數據顯示，截至2026年8月，上海土地成交總額809億元，居全國首位，其次北京705億元、杭州584億元，深圳、南京在300億元左右。資金向高能級城市核心區確定性地塊聚焦的趨勢不可逆轉。

（二）土拍市場：優質核心地塊熱度維持，市場分化進一步加劇

1. 核心區存量宅地普遍區位優越，改善屬性強，仍會出現高溢價、多輪競價，但地塊拿地門檻提升。以北京四季青地塊為例17.11億元的競拍保證金，直接將中小房企攔在門外，形成顯著的資金門檻效應，對房企資金、城市更新、規劃研判能力提出更高要求。

2. 國央企成為絕對主力，頭部集中度持續上升。據克而瑞數據，2026年上半年14家央企拿地金額占TOP100房企拿地總額的比例約為50%，TOP10房企新增貨值占比超七成。地方國企如廣州城投、北京城建亦深度參與城改一級開發，并在一二級聯動中獲取成本優勢。

3. 城市遠郊、非核心片區依舊延續供地收縮、底價成交為主的格局，“核心熱、外圍冷”的分化格局持續。以廣州為例，2026年以來增城、從化多宗宅地流拍，與海珠、天河核心區地塊溢價成交形成鮮明對比。

（三）地塊與產品特征變化

1. 地塊形態兩極化：既有城改帶來的大規模連片地塊（如廣州康鷺片區單個融資地塊可達5-10公頃），也有大量小型零星地塊（北京東城、西城2026年供地單宗平均面積不足2公頃）。TOD地塊普遍附帶復雜配建、地下連通、一體化設計等硬性條件。

2. 產品導向：全面向改善迭代，技術指標顯著提升。

低密化：北京2026年供應的核心區宅地平均容積率從2020年的2.8降至2.1，四季青地塊僅1.6，石景山劉娘府地塊僅1.1；

高得房率：克而瑞統計的十大熱銷項目平均得房率達92.5%，部分規劃管控相對寬松的城市核心改善項目中，通過陽臺、飄窗、設備平臺等設計，實際使用效率可突破95%；

立體生態住宅試點：成都、福州、長沙等城市2026年掛牌的核心區宅地，已在規劃條件中明確鼓勵“戶屬空中花園”設計，未來核心區產品將加速向低密、高使用率、立體綠化方向迭代。

（四）主要風險點

1. 城改類地塊的周期與博弈風險：拆遷安置不確定性、資金平衡壓力，存在項目延期、供地延后風險。如廣州康鷺片區整個改造涉及59個地塊、分四期推進，計劃用10年時間完成，改造周期長、滾動實施特征明顯，拆遷安置進度與資金平衡的延期風險不容忽視。房企若過度依賴城改類地塊儲備，可能面臨供地節奏不及預期的風險。若后續核心區土拍熱度下行，融資地塊出讓不及預期，將進一步放大城改項目資金平衡壓力。

2. 調規地塊的公共配套壓力：人口導入后教育、交通配套需同步落地，否則可能引發社會矛盾；規劃調整程序復雜，存在審批周期拉長風險，重大調規需提交市級規委會審議，極少數特殊情形需省級層面參與。

3. 收益風險與收儲資金效率：更新前期成本高，若未來市場下行，存在項目收益不及預期的風險。專項債收儲的閑置土地再次出讓，若市場低迷導致流拍或底價成交，將直接拖累專項債償付，制約后續收儲能力。部分調研顯示，專項債收儲土地存在再出讓不及預期的風險，個別城市再出讓成功率偏低。

（五）行業啟示

對房企而言，拿地邏輯應從“看指標、看區位”升級為前置研判存量來源與轉化進度。

分類研判：區分城改（長周期、博弈重）、工改住（土壤風險、規劃審批）、商改調規（配套壓力、去化競爭）、TOD（技術復雜、協同要求高）的不同風險收益特征；

渠道前置：將控規動態維護公示、征地公告、城市更新單元實施方案、批而未供處置臺賬作為前置研判抓手，建立系統化的存量供地線索追蹤機制；

數據來源：克而瑞研究中心整理。

合作模式創新：積極參與城改一級開發，通過與地方城投平臺合作鎖定二級拿地優勢；在TOD項目中，提前與地鐵集團接洽，爭取一體化設計主動權；

產品精準卡位：聚焦核心區“好房子”需求，提前儲備低密產品線、四代宅設計方案，縮短拿地到開盤的周期，搶占改善型市場的窗口紅利。

結論：2026年是一二線核心城市土地市場從“增量依賴”向“存量重構”全面轉向的元年。在38號文“增存掛鉤”“新增不用于商品房”兩大硬約束下，城中村改造、商辦調規、工業轉型、TOD開發成為核心區宅地供應的主渠道。這一轉變深刻重塑了土地市場的供給節奏、地塊形態、產品方向與競爭格局。對于行業而言，核心區“缺地”的舊敘事已被打破，但“拿地難、拿地貴、拿地復雜”的新挑戰隨之而來。唯有深度理解存量轉化機制、建立前置研判體系、精準匹配產品能力的房企，才能在“縮量提質”的新周期中把握結構性機遇，實現高質量可持續發展。同時，政府端需持續完善專項債收儲資金效率、簡化調規審批流程、保障公共配套同步落地，以推動存量重構行穩致遠。

IN THE END

克而瑞研究中心深耕房地產行業二十余載，依托長期沉淀的海量行業數據庫與標準化成熟研究體系，緊跟行業發展趨勢、貼合多元客戶研究需求，以資深地產專家團隊為核心動力，搭配行業領先的地產COWORK分析工具，形成 “資深專家*海量數據*AI技術” 的協同研發效應；研究業務覆蓋政策、土地、新房、二手房、商辦、物業、康養、長租等全地產賽道；分析維度貫穿宏觀經濟、行業趨勢、市場供求、城市發展、房企運營、產品客研等六大層面；交付形式包含熱點快評、深度專題、周度 / 月度 / 季度 / 年度常規系列報告，形成完整、多層次的地產研究產品矩陣。

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原標題： 核心城市土地市場供給側的存量重構